Справка: Редько, Наталья Леонидовна. Персонифицированный полицейский надзор : диссертация кандидата юридических наук : 12.00.14 / Редько Наталья Леонидовна; [Место защиты: Юж.-Ур. гос. ун-т] - Омск, 2009 - Количество страниц: 212 с. Омск, 2009 212 c. :
Объем: 212 стр.
Информация: Омск, 2009
Содержание:
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПОЛИЦЕЙСКОГО НАДЗОРА
ЗА ОТДЕЛЬНЫМИ КАТЕГОРИЯМИ ЛИЦ В ГОСУДАРСТВАХ ЗАПАДНОЙ ЕВРОПЫ И РОССИИ
§ 1 Персонифицированный полицейский надзор в государствах
Западной Европы и России в XIX - начале XX вв
§ 2 Пробационный надзор, применяемый в качестве альтернативы лишению свободы в Западной Европе и США, как разновидность полицейского надзора
§ 3 Полицейский надзор за осужденными, отбывающими уголовное наказание на свободе, в СССР
§ 4 Полицейский надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в социалистических государствах Европы?
§ 5 Административный надзор милиции за отдельными категориями лиц в СССР
ГЛАВА II ПЕРСОНИФИЦИРОВАННЫЙ ПОЛИЦЕЙСКИЙ НАДЗОР В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
§ 1 Персонифицированный полицейский надзор по законодательству стран дальнего зарубежья и государств-членов СНГ'
§ 2 Пробационный полицейский надзор в структуре субтюремных коррекционных программ по современному законодательству зарубежных государств
ГЛАВА III ПЕРСОНИФИЦИРОВАННЫЙ ПОЛИЦЕЙСКИЙ НАДЗОР ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1 Понятие, особенности и виды персонифицированного полицейского надзора
§ 2 Общая характеристика современной российской модели института полицейского надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и перспективы его развития
§ 3 Гарантии реализации прав граждан в ходе установления и осуществления полицейского надзора за поведением лиц отдельных категорий]
Введение:
Актуальность темы исследования. Ученые-юристы - специалисты в области государственного управления, несмотря на существенные различия в подходах к пониманию сущности современного российского административного и формирующегося полицейского права, основных направлений реформирования первого из них, едины во мнении о необходимости формирования и развития новых концепций, административного права1. Одной из таких новых концепций должна стать концепция персонифицированного полицейского надзора за поведением отдельных категорий лиц, соответствующая юридическим стандартам правового государства.
Проблема возрождения института административного надзора милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы2, в нашей стране остается предметом острых дискуссий на протяжении уже ряда лет. С внесением в 2005 г. в Государственную Думу Проекта Федерального закона «Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» споры вокруг этой темы получили дополнительную остроту. Одни считают, что административный надзор — это, по сути, дополнительное наказание, а значит его установление противоречит ст. 50 Конституции Российской Федерации, в которой говорится, что «никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление». Другие утверждают, что отсутствие такой меры, а точнее ее упразднение, катастрофически сказалось на уровне преступности в нашей стране, особенно в части рецидивных преступлений, и необходимы самые жесткие меры по тотальному ограничению прав и свобод лиц, освободившихся из мест лишения свободы, с целью широкой профилактики преступности3.
1 См.: Старгиюв Ю. Н. Главные направления осуществления современной доктрины российского административного права // Административное право на рубеже веков: меж-вуз. сб. науч. тр. Екатеринбург, 2003. С. 55.
С нашей точки зрения, данный институт в России является основной разновидностью персонифицированного полицейского надзора (см. § 1 и 2 главы III).
3 См.: Об административном контроле за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: материалы парламентских слушаний, 8 июня 2006 года. М., 2007. С. 3.
Полагаем, истина находится между этими полярными мнениями. Предшествующий опыт, зарубежные законодательство и правоприменительная практика, современная статистика говорят о том, что превентивные меры к лицам, склонным к повторному совершению преступлений, необходимы, и они должны быть закреплены на законодательном уровне. Поиску путей решения указанных вопросов посвящено настоящее диссертационное исследование.
Преступная деятельность ранее судимых лиц является существенным фактором, осложняющим криминальную ситуацию в стране. По данным Федеральной службы исполнения наказаний Минюста России (далее — ФСИН Минюста России), по состоянию на 1 января 2006 г. 48% отбывающих наказание в виде лишения свободы ранее имели судимость. Более четверти из них судимы дважды, каждый пятый — три раза и более. Лица,.совершившие преступления в составе организованной преступной группы, тяжкие, насильственные преступления; неоднократно судимые, как правило; характеризуются устойчивой склонностью к умышленной преступной деятельности, что предполагает установление за ними административного контроля. Последний призван закрепить положительные результаты применения к этим лицам уголовно-правовых мер предупреждениярецидива преступлений1.
Указанные обстоятельства в той или иной степени находят свое отражение в действующем законодательстве. Так, в соответствии со ст. 183' Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации (далее- УИК РФ) контроль за лицами, освобожденными от отбывания наказания, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами. Данная норма является бланкетной, однако должная законодательная база, к которой она отсылает, направленная на регламентацию контроля за различными категориями освобожденных от наказания лиц, в настоящее время отсутствует.
Закон РФ «О милиции» (п. 18 ст. 10 в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 68-ФЗ) термин «административный надзор» не употреб
1 Там же. С. 4. ляет в силу якобы его «нецивилизованности». Соответствующая обязанность милиции сохранилась, но стала формулироваться следующим образом: «.контролировать в пределах своей компетенции соблюдение лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений; участвовать в предусмотренных законом случаях в контроле за поведением осужденных, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно». Ввиду отсутствия необходимого нормативно-правового обеспечения данное положение закона остается декларативным.
Несмотря на столь искаженную нормативную основу, административный надзор, доказавший свою эффективность, на протяжении почти сорокалетнего периода в России применялся и администрациями исправительных учреждений, и органами внутренних дел. Лишь с изданием Приказа МВД России от 12 февраля 2003 г. №98 «О признании неприменяемыми нормативных правовых актов МООП СССР, МВД СССР, МВД РСФСР», в том числе соответствующей инструкции, данная мера перестала применяться.
На основании изложенного считаем, что существует настоятельная необходимость в проведении научных исследований в целях разработки и теоретического обоснования современной концепции персонифицированного полицейского надзора за поведением отдельных категорий лиц, соответствующей юридическим стандартам правового государства, совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу установления и осуществления правоохранительными (полицейскими) органами надзора за поведением отдельных категорий физических лиц, т. е. персонифицированного полицейского надзора.
Предмет исследования - действующее законодательство, нормирующее установление и осуществление правоохранительными (полицейскими) органами надзора за поведением отдельных категорий физических лиц, история его развития, опыт правового регулирования аналогичных общественных отношений за рубежом, имеющиеся российские законопроекты.
Цель исследования представляет комплексный анализ института полицейского (административного) надзора за отдельными категориями физических лиц на протяжении всей истории его существования как в России, так и за рубежом.
Задачами исследования являются: сравнительный анализ существующих в настоящее время различных моделей и ключевых идей института персонифицированного полицейского (административного) надзора; определение основных направлений реформирования отечественных правовых норм, регулирующих общественные отношения в области надзора за поведением судимых лиц; разработка современной концепции полицейского (административного) надзора за поведением отдельных категорий физических лиц, соответствующей юридическим стандартам правового государства, а также предложений по совершенствованию законопроекта об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Методы исследования. В основу методологии диссертационного исследования положены общенаучные методы, такие как исторический, системный, функциональный, а также общие логические приемы (анализ, синтез, аналогия и т. д.). В работе применяются и частнонаучные методы, среди которых можно выделить формально-юридический метод, метод сравнительного правоведения, комплексного анализа, системного анализа, логико-юридический.
Выводы работы базируются как на теоретических материалах в области теории права, административного, уголовного права, криминологии, так и на эмпирических данных, полученных в ходе изучения деятельности органов внутренних дел (милиции), учреждений ФСИН Минюста России по Омской и Новосибирской областям, Алтайскому краю по установлению и осуществлению надзора за поведением отдельных категорий физических лиц, судебной практики, что делает изложение, выводы и предложения доказательственными.
С использованием специально разработанного инструментария в указанных регионах было опрошено свыше 300 участковых уполномоченных милиции, свыше 100 сотрудников уголовно-исполнительных инспекций, непосредственно осуществляющих персонифицированный надзор; изучено 50 дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), свыше 1000 дел об отмене условного осуждения.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что она представляет собой на современном этапе первую работу монографического характера, в которой системно и комплексно излагаются вопросы, связанные с применением персонифицированного полицейского надзора. В диссертации предложен ряд новых положений, выводов и рекомендаций по совершенствованию законодательства, направленного на защиту общества от социально опасных лиц, особенно тех, кто после отбытия уголовного наказания вновь может совершить преступления. Наиболее значимые из них следующие.
1. Ряд особенностей позволяют выделить из административного надзора самостоятельный его вид — полицейский надзор, отграничив от общего административного надзора. В частности, одним из объектов полицейского надзора являются люди (точнее, их поведение), что придает ему специфические свойства. Персонифицированный надзор может быть только полицейским, общий административный надзор в отношении людей не осуществляется.
2. Правовой основой персонифицированного полицейского надзора в равной степени служат административное и уголовное законодательство, в отличие от общего административного надзора, контролирующего соблюдение (исполнение) лишь административного законодательства и базирующихся на нем технико-юридических норм.
3. Известный с середины XVIII в. как средство контроля со стороны полиции за поведением различных категорий физических лиц, значительно видоизменившись в процессе своего развития, в настоящее время институт персонифицированного полицейского надзора является в мировой правоохранительной практике общепризнанной дополнительной (по отношению к уголовному наказанию) мерой по защите общества от социально опасных лиц, и прежде всего тех, кто после отбытия наказания вновь может совершить преступления. В зависимости от правовой традиции данный институт носит преимущественно административно-правовой (например, в государствах-участниках СНГ) либо уголовно-правовой (в государствах-членах Евросоюза и других) характер.
4. Фактически осуществленное восстановление в постсоветских государствах лишь несколько «модернизированной» по сравнению с действовавшей в советское время моделью персонифицированного полицейского (административного, профилактического, превентивного и т. д.) надзора, судя по содержанию соответствующих правовых актов и законопроектов, нельзя признать полностью оправданным. Преобладающие репрессивные методы воздействия на поднадзорных лиц должны быть в достаточной степени сбалансированы направленностью рассматриваемого института на их ресоциализацию.
5. Институт надзора за поведением судимых лиц в России должен быть коренным образом реформирован, в том числе в плане повышения в нем доли уголовно-правовых норм, усиления роли суда, воплощения идеи ресоциализа-ции, а организация работы по его осуществлению должна быть передана из системы органов внутренних дел (милиции) целиком в органы юстиции, что в большей мере соответствует принципам построения правового государства.
При этом на уголовно-исполнительные инспекции Минюста России в качестве основных следует возложить организационные, координационные, контрольные и ресоциализационные функции; возбуждение, проведение и прекращение надзорной деятельности, ведение надзорного производства; а к компетенции участковых уполномоченных милиции, сотрудников подразделений органов внутренних дел по делам несовершеннолетних, иных полицейских структур - непосредственное проведение гласных и негласных надзорных мероприятий, главным образом по месту жительства поднадзорных лиц.
6. Концепция Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» нуждается в переработке. Административный надзор должен устанавливаться в отношении граждан, совершивших конкретные, постатейно поименованные в законе преступления (прежде всего те, которые вызывают усиленную реакцию в обществе, и в отношении повторного совершения которых административный надзор может быть эффективен), и лишь у этих лиц могут быть избирательно ограничены права. Лишь при таком подходе закон об административном контроле избежит противоречия с международными актами о правах человека и Конституцией Российской Федерации.
Следует полностью отойти от критериев установления надзора, связанных с поведением осужденных (ранее судимых) лиц в местах лишения свободы или после освобождения. Меры надзорного характера, в частности, необходимо предусмотреть для лиц, совершивших сексуальные преступления в отношении детей, независимо от того, как они ведут себя в местах лишения свободы либо после освобождения; судимых к лишению свободы за тяжкие преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; участвовавших в террористических актах и некоторых других.
Подобный избирательный подход способен обеспечить данному институту как общественную поддержку, так и организационное преимущество: подразделения органов внутренних дел, Федеральной службы исполнения наказаний не будут перегружены количеством подлежащих контролю лиц.
7. Персонифицированный полицейский надзор и индивидуальная профилактика правонарушений, осуществляемая милицией и иными правоохранительными (полицейскими) структурами, соотносятся следующим образом. Персонифицированный полицейский надзор есть часть индивидуальной профилактики правонарушений или одна из форм ее выражения относительно довольно узкой категории лиц, чье правовое положение не только фиксируется, но и изменяется вследствие самого факта надзора.
В отношении основной массы подучетных профилактируемых лиц никакие дополнительные обязанности и ограничения не устанавливаются; соответственно, милиция и иные субъекты профилактики не обладают здесь специальными полномочиями, имеют лишь общенадзорные полномочия; контрольная и воспитательная работа специально установленными мерами принуждения не обеспечивается. Именно отсутствие перечисленных признаков деятельности позволяет считать ее не надзором, а индивидуальной профилактической работой.
8. Персонифицированный полицейский надзор следует отличать от индивидуализированного надзора, ведущегося в отдельных аспектах в отношении физических лиц: в ходе специального лицензионно-разрешительного полицейского надзора за оборотом служебного и гражданского оружия, частной детективной и охранной деятельностью, а также общенадзорной полицейской деятельности, осуществляемой в отношении лиц, состоящих на учете правоохранительных органов.
9. Деятельность правоохранительных органов по установлению и осуществлению персонифицированного полицейского надзора следует оценивать с учетом степени реализации прав поднадзорных граждан, и законодательство в этой связи нуждается в совершенствовании.
В законе следует более полно регламентировать основания установления надзора за поведением условно осужденных и условно-досрочно освобожденных; закрепить исчерпывающий перечень ограничений, устанавливаемых судом, исполнение которых охватывается предметом надзора; уточнить формулировки отдельных установленных ограничений и обязанностей.
10. Эпизодически применяемая норма КоАП РФ, предусмотренная ст. 19.24, должна быть откорректирована по субъекту и соотнесена с мерами уголовно-правового (уголовно-исполнительного) воздействия в отношении условно осужденных, применяемыми вследствие совершения этими лицами административных правонарушений или невыполнения обязанностей, связанных с соблюдением ограничений, установленных судом, в виде продления испытательного срока, назначения дополнительных ограничений, отмены условного осуждения. Необходимо четко разграничить основания применения каждой из этих мер воздействия.
В целях правильного единообразного толкования и применения закона и исключения неправомерного и необоснованного ограничения конституционных прав поднадзорных требуется конкретизировать такие используемые в законе понятия, как «неисполнение обязанностей», «уклонение от их исполнения», «систематическое» и «злостное неисполнение возложенных судом обязанностей».
Степень разработанностт проблемы. В ходе научного исследования использовались работы известных российских ученых-правоведов, в частности Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, А. С. Дугенца, М. И. Еропкина, А. И. Каплунова, И. Ш. Килясханова, Ю. Mi Козлова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, С. И. Котюргина, Ф. С. Разаренова, Б. В. Российского, Ю. П. Соловья, М. С. Студеникиной; труды по общей теории права С. С. Алексеева, Н. И. Матузова, А. В. Малько, В. С. Нерсесянца. Диссертантом'использованы исследования, посвященные институту надзора за поведением судимых лиц, ученых-полицеистов Германии Г. Остендорфа, И.' Фееста, К. Фрайберга.
Проблема формирования современного, соответствующего стандартам правового государства института персонифицированного полицейского надзора, несмотря на свою актуальность, по нашему мнению, не получила должного внимания в российской правовой науке. Многие научные работы, написанные в 70-80-е гг. XX в., практически потеряли свою актуальность. В то же время в рассматриваемой области особо следует отметить первые систематизированные исследования таких авторов, как Ф. С. Разаренов1 и С. И. Котюргин2.
Важные правовые и организационные аспекты института надзора за поведением судимых лиц в России и зарубежных государствах нашли отра
1 См.: Разаренов Ф. С. Административный надзор милиции. М., 1969.
2 См.: Котюргин С И. Специальный надзор милиции: (Проблемы, задачи, функции). Омск, 1973. жение в работах А. Г. Авдейко, О. И. Бекетова, А. Д. Майле, И. М. Машарова, С. Б. Милушкина, А. В. Плохина, С. В. Пузырева и некоторых других авторов. Вместе с тем научных работ, развивающих проблему на глубоком концептуальном уровне, в настоящее время немного, широкая научная дискуссия не ведется. Восполнить указанный пробел в определенной степени призвана данная работа.
Практическая значимость исследования связана с тем, что предлагаемые диссертантом рекомендации-по проблеме совершенствования правовой основы института персонифицированного полицейского надзора, в том числе авторский Проект Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», могут способствовать повышению эффективности всей системы контроля за поведением судимых лиц в России, ее максимальному соответствию стандартам правового государства.
Материалы диссертационного исследования использованы при преподавании дисциплин «Административное право» и «Криминология» в Сибирском университете потребительской кооперации (г. Новосибирск) и Омском юридическом институте, а также дисциплины «Предупреждение преступлений и административных правонарушений», преподаваемой в Омской академии МВД России; результаты работы применялись также при разработке соответствующих учебно-методических комплексов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Омского юридического института, где и проходили обсуждение результатов исследования и рецензирование работы.
Теоретические положения и выводы диссертации представлены в десяти опубликованных статьях. Ряд предложений и выводов был представлен соискателем на научных конференциях «Международные юридические чтения» (Омск, 2007 г.), «Актуальные проблемы административной ответственности» (Омск, 2009 г.), «Актуальные проблемы борьбы с преступностью в
Сибирском регионе» (научно-практические конференции с международным участием) (Красноярск, 2008 и 2009 гг.).
Диссертантом разработан (в соавторстве) Проект Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.